職責交叉拖了旅游資源保護后腿

旅游資源屢遭破壞 景區環境質量下降等問題仍然突出

●　近年來，我國旅游資源遭破壞、旅游區環境質量下降等問題日益突出。這不僅給景區帶來負效應，還阻礙了旅游業持續發展

●　我國旅游資源保護存在的主要問題有以下幾點：立法滯后和不完善，缺乏專門的旅游資源保護法;已有法律法規存在交叉重疊，可操作性和技術性較差，條塊分割和多頭管理，導致權限不清、責任不明晰;處罰力度不夠

●　旅游文明是一項系統工程，需要游客提高素質、景區和政府各相關部門加強監督，每一環都不能掉鏈子

關于旅游資源保護管理，相關部門職責交叉且缺乏調節機制，分權體制問題突出，導致管理難以實施。建立科學完善的管理體制，才是保護管理旅游資源的重要措施。

□　本報記者 王陽

最近，一個越野車隊輾軋內蒙古錫林郭勒草原的網絡視頻引起輿論一片嘩然。從視頻內容來看，越野車在草原上快速轉彎，所經之處，泥草飛濺。草地被碾出多條溝槽，植被遭嚴重破壞。

8月10日，北京洪坦汽車訂制改裝中心總經理李彬就此事錄制道歉視頻，對視頻中涉及員工邵某予以開除，并稱今后每年將在多倫縣義務植樹10畝以上。與邵某同行的4名越野車司機，迫于輿論壓力，主動歸案，接受罰款、恢復植被、公開道歉等處理。

隨著旅游業的發展，旅游資源保護問題日益突出，立法、執法等問題也隨之凸顯。

有專家告訴《法制日報》記者，原國家旅游局于2007年9月4日發布的《旅游資源保護暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)第22條規定，對于破壞旅游資源的行為，由資源所在地旅游行政管理部門對行為主體予以教育、批評、責令其停止違法行為，并根據法律、法規，協同有關部門作出相應處罰。不過，《暫行辦法》條款過于簡單，對破壞旅游資源行為的處罰也十分模糊。《暫行辦法》作為部門規章，層級過低，建議有關部門加快制定旅游資源保護法。

旅游資源頻遭破壞

景區環境日益下降

近年來，我國旅游業資源遭破壞、旅游區環境質量下降等問題日益突出。

2017年8月，一組名為“八達嶺長城遭刻字”的照片在微博流傳。有網友認為，刻字行為“既沒禮貌也沒素質”。更有網友要求，“必須重罰、依法追責”。

《法制日報》記者采訪發現，長城遭刻字被曝光，已不是新鮮事。北京的慕田峪長城、八達嶺長城等也出現刻字涂鴉者，其中不乏外籍游客。

早在1961年，八達嶺長城被國務院列為全國首批重點文物保護單位;1982年，被國務院批準為國家重點風景名勝區;1987年，被聯合國教科文組織列入《世界遺產名錄》。

八達嶺長城景區工作人員稱，由于游客量巨大，特別是在夏季旅游旺季，工作人員數量有限，難以發現所有游客的不文明行為。游客如發現有人毀壞城磚，可以向周圍的工作人員、公安人員等反映情況，或者撥打投訴電話。

2018年8月，一個游客破壞丹霞地貌的炫耀視頻引起關注。視頻中共有4名游客，稱“不是說踩一腳需60年恢復，我們不知道踩了多少腳”。在輿論壓力下，4人最后主動向公安機關自首。

在丹霞地貌踩踏事件發生后幾天，又有幾名游客在甘肅文縣天池景區內戲水游泳并發抖音炫耀，再次引爆輿論。

今年5月3日，山東臨沂警方發布消息稱，山東臨沂一處景區一塊上百萬年才形成的“比翼鳥”鐘乳石，遭3名游客暴力破壞。日前，掰斷偷走百萬年鐘乳石的3名犯罪嫌疑人已全部到案。據景區總經理介紹，其中一只鳥的形狀已經被全部破壞，“基本沒有恢復的可能”。

貴州貴陽濕地公園管理處一名工作人員告訴《法制日報》記者，濕地公園直線長10多公里，面積大、戰線長。盡管每天有60個保安24小時巡邏，但很少能當場抓住一些惡意破壞公共設施的行為。

游客的不文明行為，也讓景區內的公共設施遭殃。

云南昆明一名景區管理中心負責人告訴《法制日報》記者，他們景區一年的維護費用是3000多萬元，主要用于景區內設施維修和建筑修復。

業內人士認為，破壞旅游資源，不僅給景區帶來了負效應，還阻礙了旅游業持續發展。

實施聯動懲戒機制

全面保障文明出游

游客破壞旅游資源，將面臨怎樣的處罰?

《法制日報》記者查閱相關法律法規發現，根據《中華人民共和國文物保護法》相關條款，刻劃、涂污或者損壞文物尚不嚴重的，或者損毀文物保護單位標志的，由公安機關或者文物所在單位給予警告，可以并處罰款。此外，治安管理處罰法規定，刻畫、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，處警告或者200元以下罰款;情節較重的，處5日以上10日以下拘留，并處200元以上500元以下罰款。

對于在長城上隨意涂鴉刻字的行為，北京律師肖東平認為，由于這種行為比較普遍，且個案造成的影響較小，在認定是否給文物造成滅失、損毀時舉證較難，因此處罰也比較困難。

對于破壞“比翼鳥”鐘乳石的行為，有辦案人員告訴《法制日報》記者，在目前的法律框架下，即便是10日拘留、500元罰款的頂格處罰，也有些隔靴搔癢。

近年來，旅游人數逐漸增多。據官方統計，2018年，我國旅游人數55.39億人次，比上年同期增長10.8%;入出境旅游總人數2.91億人次，同比增長7.8%。雖然目前大多數游客的文明素養普遍提升，但仍然有部分游客有不文明行為。

有專家認為，游客素質不夠高，沒有保護國家文物、愛護景區環境的意識，導致破壞旅游資源的行為頻現。但不文明行為差別很大，有的需要法律強制手段，有的則需要道德引導，相關部門應該對不文明現象進行梳理分類，有針對性地進行處理。

2018年9月，文化和旅游部公布了一批旅游不文明行為記錄，3名游客被列入“黑名單”。其中，河北游客王某、張某在馬來西亞水上清真寺的矮墻上跳熱舞，違反了當地宗教禁忌，引起當地社會不良反響，有損中國游客的文明形象;湖北游客彭某在大理市游玩的過程中用兒童玩具擊傷紅嘴鷗，造成嚴重的社會不良影響。根據相關規定，經旅游不文明行為記錄評審委員會審定，3名游客納入旅游不文明游客記錄期限均為3年。

截至目前，共有35人被納入旅游“黑名單”。游客不文明行為記錄形成后，旅游主管部門要通報游客本人，提示其采取補救措施，挽回不良影響，必要時向公安、海關、邊檢、交通、人民銀行征信機構通報。

接受《法制日報》記者采訪的業內人士認為，旅游文明是一項系統工程，僅靠游客個人的文明出游不能造就文明氣象，還需要景區和政府各相關部門監督，每一環都不能掉鏈子。

呼喚出臺專門法律

有效保護旅游資源

《法制日報》記者查閱資料發現，歷年來，世界旅游組織及國際教科文組織為保護旅游資源和環境，制定了一系列國際文件：《旅游權利議案》(1985)、《旅行者守則》(1985)、《海牙旅游宣言》(1989)、《保護世界文化和自然遺產公約》(1972)、《可持續旅游發展》(1995)、《可持續旅游發展行動規劃》(1995)。這些文件為全世界保護旅游資源與環境提供了有效的法律依據，也促進了各國對旅游資源實施立法保護。

2013年10月1日起，《中華人民共和國旅游法》開始實施。旅游法作為旅游產業的高位階法，提出了對旅游環境依法保護的原則和總體要求，對各旅游法規之間的銜接作出原則性規定，指導各地方法規的修訂與完善。因此，很多人對旅游法在旅游資源的保護上寄予厚望。

不過，有專家告訴《法制日報》記者，旅游法全文共112條12000多字，涉及旅游設施、資源及旅游者三方面的環境保護規定總和約為7%，其中環保設施要求占1.8%，資源保護和游客行為規范分別為2.7%左右。然而，在旅游資源環境保護方面的規定，旅游法缺乏可操作的處罰條款，無法有效凸顯環境保護在旅游發展中的重要地位。

據四川成都一景區負責人楊先生介紹，旅游法未明確執法主體，不夠細化，管理起來有難度。遇到不文明的行為，他們只能制止。“無論是旅游法，還是治安管理處罰法，都沒有說誰來處罰，損毀到什么程度處罰多少。”

由于我國專門針對旅游資源保護的法律尚未出臺，目前執法的依據分別有《風景名勝區管理條例》、文物保護法及其實施細則、自然保護區條例、森林公園管理辦法等單項旅游環境資源保護法。此外，在環境保護法、城市規劃法、礦產資源法、森林法、《森林和野生動物類型自然保護區管理辦法》、水下文物保護管理條例、《地質遺跡保護管理規定》等法律法規中也有部分規定。

湖南省一位不愿透露姓名的旅游行政管理部門官員認為，上述法律法規，分別對應不同的管理部門。這些管理部門職責交叉并且缺乏調節機制，分權體制問題突出，使得管理難以實施。“事實上，建立科學完善的管理體制，才是保護管理旅游資源的重要措施。”

《風景名勝區管理條例》第44條明文規定：違反本條例的規定，在景物、設施上刻劃、涂污或者在風景名勝區內亂扔垃圾的，由風景名勝區管理機構責令恢復原狀或者采取其他補救措施，處50元的罰款;刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法的有關規定予以處罰;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

江西南昌一景區負責人告訴《法制日報》記者，對于一些當場被抓住現行的惡意破壞公共設施的行為，保安人員對其最重的處罰就是將破壞者送到當地派出所。“盡管故意損毀名勝古跡罪早已寫入刑法，在理論上無論是造成名勝古跡嚴重損壞，還是造成惡劣影響的以及抗拒他人制止的，都達到了入罪的門檻。但在實際中，對于破壞景區的刑事追責，卻形同虛設。”

一名游客因懷疑貴州龍洞景區景物是人工做成，竟用腳踢方式，將一根生長了上億年的小石鐘乳踢斷，被監控全程記錄。最終景區對這名游客僅處以500元罰款，行政拘留10日。前述那名在甘肅文縣天池景區內游泳的游客，僅作出書面道歉和保證。

有專家對我國旅游資源保護進行了分析，認為存在的主要問題有以下幾點：一是立法的滯后和不完善，主要表現在缺乏專門的旅游資源保護法，針對少數民族文化旅游、溫泉旅游、生態旅游等專項旅游資源的保護方面存在立法空白;二是已有的法律法規存在交叉重疊，可操作性和技術性較差，而條塊分割和多頭管理，造成政策法規實施中權限不清、責任不明晰;三是處罰力度不夠，人們破壞資源獲取的利益遠大于接受處罰的損失，導致法律本身無法起到保護資源的作用。