今年的中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。這是中央首次在正式文件中提出宅基地“三權(quán)分置”，不僅為新時(shí)期宅基地制度頂層設(shè)計(jì)奠定了基礎(chǔ)，也為城鄉(xiāng)資源更充分配置、實(shí)現(xiàn)融合發(fā)展創(chuàng)造了條件。

當(dāng)前，宅基地制度改革仍是我國農(nóng)地制度改革中的“短板”。農(nóng)村地區(qū)農(nóng)宅資產(chǎn)閑置、農(nóng)地資源浪費(fèi)等現(xiàn)象比較嚴(yán)重，盤活這些“沉睡”的資源，既能賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，又為農(nóng)村發(fā)展增添了新動(dòng)能。宅基地“三權(quán)分置”如何穩(wěn)妥推進(jìn)?如何確保農(nóng)民的合法利益不受損?兩會代表委員有話說。

宅基地制度是我國農(nóng)村社會的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性制度，承載著穩(wěn)定社會、安定農(nóng)民的特殊功能。承包地“三權(quán)分置”是新的歷史條件下，農(nóng)村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新。繼承包地之后，我國探索農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”，必將對進(jìn)一步深化宅基地改革，盤活農(nóng)村土地資源要素，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入起到積極的推動(dòng)作用。那么，宅基地制度作為當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革中最為敏感也最為復(fù)雜的領(lǐng)域，改革將如何推進(jìn)?如何保障農(nóng)民的利益?要注意哪些基本原則?在今年全國兩會上，許多代表委員就此提出了意見和建議。

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宅基地現(xiàn)狀：違法用地、無序建房與閑置并存

宅基地一般是指集體所有的、福利分配給農(nóng)戶蓋房使用的建設(shè)用地。改革開放以后，國家開始加強(qiáng)宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有、兩權(quán)分離;主體特定、福利分配;一戶一宅、面積法定;限制轉(zhuǎn)讓、禁止抵押”為主要特征的宅基地管理制度。

經(jīng)過多年的發(fā)展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口大量向外轉(zhuǎn)移，宅基地管理中出現(xiàn)了一些問題。

“首先是閑置浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。”全國人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省農(nóng)科院副院長趙皖平指出，當(dāng)前農(nóng)村“建新不拆舊”現(xiàn)象大量存在，違法用地與大量農(nóng)村宅基地半閑置或閑置浪費(fèi)現(xiàn)象并存。雖然我國出臺了鼓勵(lì)農(nóng)民將其閑置宅基地退還給集體的相關(guān)政策，但因政策普及率不高以及其他因素影響，多數(shù)農(nóng)民處于觀望狀態(tài)，使得閑置宅基地成了農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)。

“另外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，廣大農(nóng)民改善居住條件的積極性日益高漲，農(nóng)村出現(xiàn)了‘建房熱’，其中存在占用基本農(nóng)田建房、一戶多宅和超面積建房等現(xiàn)象，追著公路建房、追著‘風(fēng)水’建房等無序建房問題仍比較突出。”全國政協(xié)委員、湖北省武漢市政協(xié)副主席梁鳴告訴記者。

之所以出現(xiàn)這些問題，梁鳴認(rèn)為，一是宅基地的管理制度不完備。在現(xiàn)行的宅基地管理制度下，雖減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，促進(jìn)了農(nóng)村繁榮穩(wěn)定。但隨著時(shí)代的發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工不能遷戶、城市居民到農(nóng)村租房養(yǎng)老等新情況，“有錢多建、沒錢少建”等現(xiàn)象比較普遍。農(nóng)民進(jìn)城購買商品房后，原宅基地大量閑置，“老人守房”現(xiàn)象普遍存在。對這些新情況、新問題，我們尚缺乏針對性的管理制度。

二是政府對村莊農(nóng)宅的建設(shè)缺乏有效指導(dǎo)。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2013年出臺《村莊整治規(guī)劃編制辦法》，但沒有對村莊新建住宅必須進(jìn)行前期規(guī)劃作硬性規(guī)定。國土資源部2017年下發(fā)《關(guān)于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》，目前尚處于起步探索階段，宅基地辦證等工作尚未展開。農(nóng)村基層組織對宅基地登記確權(quán)工作缺乏熱情，地方政府難以拿出有效的配套政策與激勵(lì)措施。

此外，趙皖平也指出，基層管理力量薄弱，很難對轄區(qū)內(nèi)的國土資源實(shí)施有效監(jiān)管;現(xiàn)行的宅基地審批和民宅建設(shè)審批手續(xù)繁雜，難操作;違法用地問題處理一罰了之、以罰代拆的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生;對農(nóng)民非法占用土地建住宅必須予以拆除的規(guī)定，執(zhí)行起來很難等，都是造成現(xiàn)在農(nóng)村宅基地管理難題的重要因素。

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既要規(guī)范管理，也要嚴(yán)格執(zhí)法

如何監(jiān)管：

“農(nóng)村宅基地管理是關(guān)系到農(nóng)民切身利益、農(nóng)村社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設(shè)的大事。因此，統(tǒng)籌管理好農(nóng)村宅基地，對于改善農(nóng)民生活、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的意義。”趙皖平說。

梁鳴認(rèn)為，推進(jìn)宅基地管理制度改革，首先要做好立法和法規(guī)修訂工作。要綜合考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程不斷加快和土地集約經(jīng)營、規(guī)模化流轉(zhuǎn)帶來的新情況、新問題，修訂《土地管理法》《村民委員會自治法》，出臺新的《農(nóng)村宅基地管理辦法》，切實(shí)加強(qiáng)對農(nóng)村宅基地的管理。

其次，要加快明晰宅基地權(quán)屬。梁鳴提出，建議結(jié)合第三輪土地普查，實(shí)施宅基地普查，摸清用地底數(shù)和農(nóng)民現(xiàn)有宅基地狀況，做好使用權(quán)登記、發(fā)證工作，建立數(shù)據(jù)庫，依托大數(shù)據(jù)實(shí)行系統(tǒng)化的信息管理。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確農(nóng)村集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權(quán)能、集體土地用益物權(quán)的權(quán)限等，做到權(quán)屬明晰、管理規(guī)范。

另外，要推進(jìn)村莊宅基地規(guī)劃編制工作。梁鳴建議，加強(qiáng)對新農(nóng)村規(guī)劃編制的指導(dǎo)，由縣級國土部門對轄區(qū)內(nèi)各村莊的宅基地用地規(guī)模、布局、標(biāo)準(zhǔn)和發(fā)展進(jìn)行合理規(guī)劃，并對規(guī)劃情況進(jìn)行公示。嚴(yán)格規(guī)劃執(zhí)行力度，在規(guī)劃未出臺和建房審批手續(xù)未完成前，暫停新建、重建、改建和擴(kuò)建住宅工作。

“還要注重對農(nóng)民的宣傳教育，并加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化宅基地監(jiān)管。”趙皖平建議，有關(guān)管理部門要面向農(nóng)村干部、村民，多種渠道、多種形式地進(jìn)行土地法律法規(guī)政策培訓(xùn)，加大宣傳力度，做到家喻戶曉。同時(shí)，加強(qiáng)管理隊(duì)伍建設(shè)，充實(shí)專業(yè)人員，配備必要的執(zhí)法裝備，保證正常的工作經(jīng)費(fèi)，提高執(zhí)法水平，杜絕“以罰代法”“以罰代批”行為的發(fā)生。土地、規(guī)劃部門要定期對農(nóng)村規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)及時(shí)解決，以保障鎮(zhèn)村規(guī)劃的實(shí)施及法律效力。建立健全各項(xiàng)用地審批制度，實(shí)行跟蹤管理，加強(qiáng)監(jiān)督。

3

怎么利用：堅(jiān)守底線，不越紅線，盤活資源

“去年的中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央農(nóng)村工作會議，還有今年的一號文件都提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要改變農(nóng)村有資源、缺要素的現(xiàn)狀，盤活農(nóng)村各種閑置的資源、土地。”全國政協(xié)委員、北京市農(nóng)林科學(xué)院院長李成貴說，農(nóng)村閑置資源中很大一塊是宅基地，這是一種巨大的浪費(fèi)。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)不小，農(nóng)民手頭的資產(chǎn)不斷增值。全國人大代表、浙江省臺州市路橋區(qū)方林村黨委書記方中華給記者提供了一組數(shù)據(jù)：以臺州為例，2017年臺州村集體資產(chǎn)總額達(dá)到413.7億元，農(nóng)民家庭固定資產(chǎn)規(guī)模總額預(yù)計(jì)超萬億元以上(不包括土地經(jīng)營權(quán)收益)。但是，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)還未全面激活，農(nóng)村的資產(chǎn)還都處于“沉睡”狀態(tài)，難以轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民實(shí)實(shí)在在的收入。

據(jù)了解，自2015年以來，國家安排33個(gè)縣作為農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)，在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中華建議，應(yīng)加快試點(diǎn)，進(jìn)一步拓寬試點(diǎn)范圍和領(lǐng)域，將各地試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)上升為制度推廣落地。還要實(shí)現(xiàn)“權(quán)跟人走”，農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)、農(nóng)民房屋和宅基地使用權(quán)等，要跟著農(nóng)民走，在保障農(nóng)民基本生活的前提下，創(chuàng)設(shè)和推廣更多的農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)利抵押貸款方式和經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式，真正讓“權(quán)跟人走”成為現(xiàn)實(shí)。

“可以結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，盤活閑置宅基地。”趙皖平建議，鼓勵(lì)農(nóng)民將宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，通過盤活利用空閑宅基地，促進(jìn)鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，增加農(nóng)民收入。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶合理利用空閑宅基地，興辦采摘園、農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村酒店、農(nóng)村電商服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)等，配套開發(fā)“山水人家”“歡樂糧田”等形式多樣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，打造具有特色的鄉(xiāng)村旅游目的地和鄉(xiāng)村旅游品牌，延伸消費(fèi)鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈，為擁有閑置宅基地的農(nóng)戶合理增收。

全國人大代表、浙江省紹興市柯橋區(qū)漓渚鎮(zhèn)棠棣村黨總支書記劉建明建議，要探索農(nóng)房“三權(quán)分置”。合理劃分農(nóng)房所占土地、地上建筑物產(chǎn)權(quán)、農(nóng)房經(jīng)營收益權(quán)益歸屬界限，并正確處理好農(nóng)村土地集體所有、地上建筑農(nóng)戶個(gè)人所有、經(jīng)營收益經(jīng)營者所有三者之間的關(guān)系，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作、合資等方式，引入工商資本，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。

李成貴提出，在一些城市近郊區(qū)位比較好的地方，有些農(nóng)民把閑置的住房集中起來成立住房合作社，與企業(yè)合作開發(fā)搞鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村養(yǎng)老等項(xiàng)目。在偏遠(yuǎn)一點(diǎn)的地區(qū)，要做好宅基地整治，把宅基地整理利用和新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)結(jié)合起來。“現(xiàn)在有些村莊沒有什么人了，而且以后‘空心化’情況可能會更嚴(yán)重，應(yīng)該將這些地區(qū)的村莊合并起來，推進(jìn)新型社區(qū)建設(shè)。多出來的宅基地進(jìn)行復(fù)墾，騰出用地指標(biāo)。現(xiàn)在這方面有很大的政策突破，指標(biāo)可以跨省交易。這樣貧困地區(qū)整理出來的宅基地就可以通過市場化渠道實(shí)現(xiàn)更好的配置。”

李成貴提醒說：“中央明確指出，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。這是紅線，堅(jiān)決不能碰。”

大事記

2013年11月 黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”。

2014年12月 中辦國辦印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》。

2015年2月 十二屆全國人大常委會第十三次會議通過表決，授權(quán)國務(wù)院在北京市大興區(qū)等33個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》等條款，推進(jìn)“三塊地”改革試點(diǎn)，在2017年12月31日前試行。

2015年3月 國土資源部在全國選取15個(gè)試點(diǎn)縣(市、區(qū))開展宅基地制度改革試點(diǎn)。

2016年3月 國務(wù)院六部委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。

2017年11月 十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，將“三塊地”改革試點(diǎn)期限延長一年至2018年12月31日。

2017年11月 中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議審核通過《關(guān)于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)的請示》，將試點(diǎn)拓展到33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)。

2018年 中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。