時隔十余年，金融業(yè)又一重要法律迎來大修。

日前，中國人民銀行起草發(fā)布《中華人民共和國中國人民銀行法(修訂草案征求意見稿)》(下稱《征求意見稿》)，明確任何單位和個人禁止制作和發(fā)售數(shù)字代幣，不涉財政赤字貨幣化，罰款上限提高至2000萬元，央行的法定職責(zé)將會極大擴圍。

此次修訂強調(diào)金融服務(wù)實體經(jīng)濟，加強金融宏觀調(diào)控，修改完善了央行職責(zé);建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架，健全系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管制度，加大對金融違法行為的處罰力度等多項重要內(nèi)容。

“這是一次重大的修改。”招聯(lián)金融首席研究員董希淼在接受第一財經(jīng)記者采訪時表示，在當(dāng)前國際國內(nèi)經(jīng)濟金融環(huán)境發(fā)生重大變化的背景下，與時俱進對《中國人民銀行法》進行修改，強化人民銀行在宏觀審慎監(jiān)管、防范金融風(fēng)險等方面的職責(zé)，將有助于完善制度建設(shè)，為防范化解金融風(fēng)險、維護金融穩(wěn)定創(chuàng)造更加適宜的法律環(huán)境，也有助于推動金融業(yè)更好服務(wù)實體經(jīng)濟。

央行表示，《中國人民銀行法》的修訂是建設(shè)現(xiàn)代中央銀行制度、防范化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的需要，同時也符合國際金融監(jiān)管改革的趨勢。

建立宏觀審慎政策框架

《征求意見稿》包括總則、組織機構(gòu)、人民幣、業(yè)務(wù)、監(jiān)督管理職責(zé)、監(jiān)督管理措施、財務(wù)會計、法律責(zé)任和附則，共9章73條。

從內(nèi)容來看，主要涉及八大方面：強調(diào)金融服務(wù)實體經(jīng)濟，加強金融宏觀調(diào)控。修改完善了人民銀行的職責(zé)。建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架。健全系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司和重要金融基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌監(jiān)管制度。進一步發(fā)揮人民銀行維護金融穩(wěn)定和防范、處置系統(tǒng)性金融風(fēng)險的作用。

以及，完善人民幣管理規(guī)定、完善人民銀行的治理制度，健全人民銀行的履職手段、加大對金融違法行為的處罰力度。

在修改完善人民銀行的職責(zé)方面，明確擬訂金融業(yè)重大法律法規(guī)草案、制定審慎監(jiān)管基本制度、牽頭負(fù)責(zé)系統(tǒng)性金融風(fēng)險防范和應(yīng)急處置、三個“統(tǒng)籌”、組織實施國家金融安全審查等職責(zé)。

在建立貨幣政策和宏觀審慎政策雙支柱調(diào)控框架方面，完善了貨幣政策工具箱，適度增加貨幣政策工具的靈活性;建立宏觀審慎政策框架，明確宏觀審慎政策目標(biāo)，以加強逆周期調(diào)節(jié)和穿透式監(jiān)管為重點，健全金融機構(gòu)逆周期資本緩沖、風(fēng)險準(zhǔn)備金、壓力測試等宏觀審慎政策工具箱。

對此，董希淼告訴第一財經(jīng)記者：“此次修訂，對人民銀行職責(zé)進行重大調(diào)整，增加金融市場和金融體系宏觀管理職責(zé)、賦予央行金融業(yè)重大法律法規(guī)草案的起草權(quán)以及統(tǒng)籌監(jiān)管系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)、金融控股公司和金融基礎(chǔ)設(shè)施等。這有助于完善現(xiàn)代中央銀行制度，進一步加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，更好地滿足金融形勢發(fā)展變化對央行職責(zé)提出的新要求，也符合國際金融監(jiān)管變化趨勢。”

為發(fā)行數(shù)字貨幣提供法律依據(jù)

有關(guān)央行發(fā)行數(shù)字人民幣的內(nèi)容一直是市場關(guān)注焦點，此次修訂則為發(fā)行數(shù)字貨幣提供了法律依據(jù)。

金融監(jiān)管研究院院長孫海波近日撰文分析，此次將數(shù)字貨幣正式納入法定貨幣形式，成為數(shù)字貨幣在全國范圍正式推行法律依據(jù)，對于支付系統(tǒng)的管理體制改革、人民幣國際化等都會產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。

《征求意見稿》完善人民幣管理規(guī)定。第十九條內(nèi)容中就有明確表述，“人民幣包括實物形式和數(shù)字形式”。

第二十二條規(guī)定，任何單位和個人不得制作、發(fā)售代幣票券和數(shù)字代幣，以代替人民幣在市場上流通。

此外，第六十五條對于制作、發(fā)售代幣票券和數(shù)字代幣，以代替人民幣在市場上流通等行為也做了處罰規(guī)定：中國人民銀行應(yīng)當(dāng)責(zé)令停止違法行為，銷毀非法制作、發(fā)售的代幣票券和數(shù)字代幣，沒收違法所得，并處違法金額五倍以下的罰款;不能確定違法金額的，處十萬元以上五十萬元以下罰款。

而且，在業(yè)內(nèi)人士看來，《征求意見稿》相當(dāng)于是對此前七部委發(fā)文的再次重申，同時從法律文件升級到了法律層面。

實際上，早在2017年9月，ICO就已被監(jiān)管宣判了“死刑”。中國人民銀行、銀監(jiān)會等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險的公告》表示，代幣發(fā)行融資本質(zhì)上是一種未經(jīng)批準(zhǔn)非法公開融資的行為，涉嫌非法發(fā)售代幣票券、非法發(fā)行證券以及非法集資、金融詐騙、傳銷等違法犯罪活動。自公告發(fā)布之日起，各類代幣發(fā)行融資活動應(yīng)當(dāng)立即停止。已完成代幣發(fā)行融資的組織和個人應(yīng)當(dāng)做出清退等安排，合理保護投資者權(quán)益，妥善處置風(fēng)險。

北京大成律師事務(wù)所合伙人肖颯認(rèn)為，《征求意見稿》將行為的違法性進行準(zhǔn)確定位，ICO不僅是違法行為還構(gòu)成犯罪。在未來該法律通過后，可能會出現(xiàn)的結(jié)果是：某些ICO行為，或者是以銷售代幣為業(yè)的公司將受到刑法追究。未來，關(guān)于幣圈的發(fā)售行為、制作行為以及金融行為，可能會被認(rèn)定為犯罪。

未提財政赤字貨幣化，提高罰款上限

疫情期間，“財政赤字貨幣化”成為爭論焦點。根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券。

從《征求意見稿》來看，此次修訂并未涉及財政赤字貨幣化的內(nèi)容，再次強調(diào)貨幣政策獨立性。

第三十二條規(guī)定，中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券。中國人民銀行不得向地方政府、各級政府部門提供貸款，不得向非銀行金融機構(gòu)以及其他單位和個人提供貸款，但國務(wù)院決定中國人民銀行可以向特定的非銀行金融機構(gòu)提供貸款的除外。

中國人民銀行武漢分行行長王玉玲此前曾表示，目前，貨幣政策直達(dá)實體經(jīng)濟的效果正在顯現(xiàn)，隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的深入推進，貨幣政策與財政政策的協(xié)調(diào)配合不斷加強，金融支持實體經(jīng)濟的堵點會進一步打通，沒有必要采取財政赤字貨幣化這種極端的政策手段。法律的修改，既要適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需要，也要保持一定的穩(wěn)定性，為市場營造穩(wěn)定的預(yù)期。央行與財政各司其職、邊界明確的體制是適應(yīng)當(dāng)前需要的。

董希淼認(rèn)為，堅持“中國人民銀行不得對政府財政透支，不得直接認(rèn)購、包銷國債和其他政府債券”這一要求，是嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律，防范赤字問題貨幣化、防范通貨膨脹和資產(chǎn)泡沫的底線要求。從實際看，我國堅持正常的貨幣政策，貨幣政策空間仍然較大，沒有必要實施直接購買國債等非常規(guī)的貨幣政策。

此外，《征求意見稿》規(guī)定，中國人民銀行為執(zhí)行貨幣政策，可以運用的貨幣政策工具之一是：向商業(yè)銀行、農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村合作銀行、政策性銀行、開發(fā)性銀行提供貸款。與現(xiàn)行法律相比，新增對信用社、政策性銀行、開發(fā)性銀行提供貸款表述。

另外，在貨幣政策表述上，將原先的“確定中央銀行基準(zhǔn)利率”改為“確定中央銀行政策利率”。孫海波認(rèn)為，主要是考慮到利率市場化改革，央行貸款已經(jīng)取消指導(dǎo)利率，改為LPR加點定價，未來存款市場化仍然可期。

而針對金融市場違法成本低的問題，《征求意見稿》加大對金融違法行為的處罰力度，規(guī)定對情節(jié)嚴(yán)重的違法行為可以加重處罰，罰款上限提高至2000萬元;對取得人民銀行許可的機構(gòu)增加責(zé)令暫停業(yè)務(wù)、吊銷許可證、市場禁入等處罰措施。

董希淼表示，《修改建議稿》加強金融嚴(yán)監(jiān)管方向和原則不變，賦予人民銀行檢查調(diào)查權(quán)，大幅度加大金融違法行為處罰力度。專設(shè)第六章“監(jiān)督管理措施”，并賦予央行對金融機構(gòu)以及其他單位和個人進行檢查監(jiān)督的權(quán)力，有助于推動央行更好地履行職責(zé)，增強央行的權(quán)威性和監(jiān)管的有效性。